14.
GESTÃO
DE
CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
É
a
atividade
de
controle
e
a
inspeção
sistemática
do
objeto
contratado
(aquisição
de
bens,
serviços
ou
obras)
pela
Administração,
com
a
finalidade
de
examinar
ou
verificar
se
sua
execução
obedece
às
especificações,
ao
projeto,
aos
prazos
estabelecidos
e
demais
obrigações
previstas
no
contrato.
Envolve,
portanto,
responsabilidades
com
o
mérito
técnico
do
que
está
sendo
executado,
observando
as
condições
convencionadas.
Gerenciar
e
fiscalizar
a
execução
de
um
contrato
não
é
apenas
uma
atividade
formal.
Implica
a
garantia
de
que
o
serviço
será
prestado
conforme
previsto.
Uma
eficiente
atuação
do
fiscal
poderá
maximizar
os
resultados
da
prestação
de
serviços,
garantindo
a
qualidade.
É
preciso
evitar
a
informalidade.
Para
que
um
contrato
seja
bem
gerenciado,
deve-se
desenvolver
uma
“cultura
de
contratos”,
atuando
dentro
dos
limites
estabelecidos,
registrando
e
exigindo
o
cumprimento
do
que
está
contratado.
O
QUE
É
UM
CONTRATO?
Considera-se
contrato
todo
e
qualquer
ajuste
entre
órgãos
ou
entidades
da
Administração
Pública
e
particulares,
em
que
haja
um
acordo
de
vontades
para
a
formação
de
vínculo
e
a
estipulação
de
obrigações
recíprocas,
seja
qual
for
a
denominação
utilizada.
(Art.
2º,
Parágrafo
único,
da
Lei
8.666/93)
Os
contratos
administrativos
regulam-se
pelas
suas
cláusulas
e
pelos
preceitos
de
direito
público,
aplicando-se-lhes,
supletivamente,
os
princípios
da
teoria
geral
dos
contratos
e
as
disposições
de
direito
privado.
(art.
54,
da
Lei
8.666/93)
|
O
papel
de
Fiscal
de
Contratos
é
definido
no
art.
67
da
Lei
8.666/93.
No
entanto,
tais
definições
não
permitem
a
clara
distinção
entre
as
figuras
do
Gestor
e
do
Fiscal
de
Contratos,
necessária
para
a
adequada
atribuição
de
responsabilidades
operacionais,
que
poderá
delegar
a
um
Fiscal
o
papel
gerencial.
Um
Gestor
de
Contratos
poderá
desempenhar
também
as
funções
de
fiscalização,
mas
um
Fiscal
não
poderá
assumir
a
responsabilidade
do
gerenciamento.
Ao
Fiscal,
e
apenas
a
ele,
caberá
a
responsabilidade
pela
assinatura
de
documentos
(atestados,
etc.)
e
tomada
de
decisões
gerenciais
relativas
à
execução
do
objeto
contratual.
A
Instrução
Normativa
nº
04
de
12
de
novembro
de
2010,
da
Secretaria
de
Logística
e
Tecnologia
da
Informação,
define
as
atribuições
de
fiscal
e
gestor
do
contrato,
como
podemos
observar
abaixo:
Gestor
do
Contrato:
servidor
com
atribuições
gerenciais,
técnicas
e
operacionais
relacionadas
ao
processo
de
gestão
do
contrato,
indicado
por
autoridade
competente;
Fiscal
Técnico
do
Contrato:
servidor
representante
da
Área
de
Tecnologia
da
Informação,
indicado
pela
autoridade
competente
dessa
área
para
fiscalizar
tecnicamente
o
contrato;
Fiscal
Administrativo
do
Contrato:
servidor
representante
da
Área
Administrativa,
indicado
pela
autoridade
competente
dessa
área
para
fiscalizar
o
contrato
quanto
aos
aspectos
administrativos;
Fiscal
Requisitante
do
Contrato:
servidor
representante
da
Área
Requisitante
da
Solução,
indicado
pela
autoridade
competente
dessa
área
para
fiscalizar
o
contrato
do
ponto
de
vista
funcional
da
Solução
de
Tecnologia
da
Informação;
Preposto:
funcionário
representante
da
contratada,
responsável
por
acompanhar
a
execução
do
contrato
e
atuar
como
interlocutor
principal
junto
à
contratante,
incumbido
de
receber,
diligenciar,
encaminhar
e
responder
as
principais
questões
técnicas,
legais
e
administrativas
referentes
ao
andamento
contratual;
VEJAMOS
COMO
PENSA
O
TRIBUNAL
DE
CONTAS
DA
UNIÃO
SOBRE
A
FISCALIZAÇÃO
E
A
GESTÃO
DE
CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
Distinção
entre
fiscal
e
gestor
do
contrato
– Responsabilização
do
fiscal
ou
gestor
de
contratos
– Manifestação
do
Tribunal
de
Contas
da
União
– Aplicação
de
penalidades
ao
particular
contratado
– Procedimento
próprio
– Observância
dos
princípios
constitucionais
do
contraditório
e
da
ampla
defesa
– Desídia
do
fiscal
ou
gestor
de
contratos
– Necessidade
de
apuração
de
responsabilidades
– Considerações
gerais.
Consulta-nos
a
Secretaria
do
Planejamento
e
da
Modernização
da
Gestão
Pública
– TO,
no
seguinte
sentido:
“Por
favor,
qual
a
diferença
real
e
fática
entre
fiscal
e
gestor
do
contrato;
Quais
as
obrigações
do
gestor
do
contrato;
Ele
recebe
a
nota
fiscal;
Ele
deve
fazer
relatórios
semanais
da
prestação
dos
serviços;
Ele
deve
acompanhar
os
serviços
mesmo
que
sejam
executados
em
outras
cidades?
É
ele
que
indica
a
necessidade
da
prorrogação
do
contrato?
Quais
demais
documentos
estão
sob
a
sua
responsabilidade;
Quais
são
as
penalidades
aplicadas
para
cada
caso
específico”.
Nesse
escopo,
em
resposta
ao
que
nos
foi
questionado,
temos
que:
Preliminarmente,
cumpre-nos
distinguir
as
figuras
do
gestor
de
contratos
e
do
fiscal
de
contratos
que
acabam
se
confundindo,
em
face
da
disciplina
contida
no
art.
67
da
Lei
nº
8.666/93.
Todavia,
comumente,
pode-se
definir
o
gestor
de
contratos
como
aquele
agente
que
exerce
as
competências
como
representante
legal
da
Administração
Pública,
ou
seja,
a
autoridade
competente,
que
tem
por
atribuições
autorizar
a
realização
da
licitação,
assinar
o
contrato,
autorizar
a
celebração
de
termo
aditivo
para
a
alteração
do
contrato
ou
prorrogar
o
prazo,
aplicar
penalidade,
rescindir
o
contrato,
dentre
outras.
Por
sua
vez,
o
fiscal
de
contratos
teria
a
função
operacional
de
acompanhar
e
fiscalizar
a
execução
do
contrato,
relatando
os
fatos
à
autoridade
competente;
anotar
as
ocorrências
em
registro
próprio
(livro
de
ocorrência);
e
determinar
a
regularização
de
faltas
ou
defeitos
observados.
As
atribuições
do
fiscal
do
contrato
encontram-se
genericamente
previstas
no
próprio
art.
67
da
Lei
nº
8.666/93,
sendo
certo
que
as
atribuições
específicas
deverão
constar
do
organograma
ou
da
regulamentação
interna
da
Administração.
A
fiscalização
dos
contratos
celebrados
pelo
Poder
Público
deverá
ser
desempenhada
por
um
agente
(representante)
da
Administração
contratante,
sendo
permitida
a
contratação
de
terceiros
apenas
para
assisti-lo
e
subsidiá-lo
de
informações,
nos
termos
do
art.
67
da
Lei
nº
8.666/93.
Com
efeito,
perceba-se
que
não
basta
a
simples
designação
do
servidor
como
fiscal
ou
gestor
de
um
contrato
ou
vários
contratos.
A
Administração
Pública
deverá
dar
condições
para
que
o
respectivo
agente
público
desempenhe
este
mister.
Portanto,
exemplificativamente,
não
recomendamos
que
um
mesmo
agente
seja
designado
para
atuar
como
gestor
ou
fiscal
de
todos
os
contratos
em
vigor
ou
que
sejam
futuramente
celebrados,
na
medida
em
que
esta
prática
inviabiliza
o
próprio
desempenho
da
respectiva
função.
Advirta-se
que
eventual
falha
de
fiscalização
poderá,
sim,
acarretar
responsabilização
do
fiscal
ou
gestor
de
contratos.
Porém,
tudo
dependerá
de
cada
caso
concreto,
bem
como
das
justificativas
apresentadas,
à
semelhança
da
situação
enfrentada
pelo
Plenário
do
Tribunal
de
Contas
da
União,
no
Acórdão
nº
839/11,
que
nos
dá
claros
contornos
a
respeito
da
existência
do
gestor
de
contratos
e
do
fiscal
dos
contratos,
bem
como
de
suas
responsabilidades
diferenciadas,
conforme
se
pode
depreender
de
seu
próprio
Sumário:
“RECURSOS
DE
RECONSIDERAÇÃO
EM
TOMADA
DE
CONTAS
ESPECIAL.
IRREGULARIDADES.
CONHECIMENTO.
PROVIMENTO
PARCIAL
DE
UM
RECURSO.
NÃO
PROVIMENTO
DOS
DEMAIS.
CIÊNCIA
AOS
INTERESSADOS.
|
Em
caso
de
falha
na
gestão
e
fiscalização
do
contrato,
poderão
ser
imputadas
ao
gestor
ou
aos
fiscais
do
contrato,
penalidades
nas
esferas:
administrativas,
civil
ou
penal.
ADMINISTRATIVA:
O
Gestor
e
o
Fiscal
de
Contrato,
assim
como
todo
servidor,
devem
ser
leais
à
Administração,
cumprindo
suas
funções
com
urbanidade,
probidade
e
eficiência,
executando
suas
atribuições
sem
envolvimento
pessoal.
Limitando-se
sempre
a
buscar
a
resolução
administrativa
das
questões
a
ele
apresentadas,
o
que,
certamente,
contribuirá
para
se
evitar
exageros
de
conduta
e
até
o
abuso
de
autoridade.
Condutas
incompatíveis
com
as
funções
de
Gestor
e
Fiscal
podem
ensejar
aplicação
de
sanções
administrativas,
logicamente
após
o
devido
processo
legal
em
que
seja
garantida
a
ampla
defesa.
Ou
seja,
decorre
de
gestão/fiscalização
irregular
do
Contrato,
quando,
mediante
processo
disciplinar,
for
verificado
que
o
Gestor
e/ou
o
Fiscal
agiu
em
desconformidade
com
seus
deveres
funcionais,
descumprindo
regras
e
ordens
legais.
PENAL:
Quando
a
falta
cometida
pelo
servidor
for
capitulada
como
crime,
dentre
os
quais
se
incluem
os
previstos
na
Seção
III
do
Capítulo
IV
da
Lei
nº
8.666/93,
diz-se
que
cometeu
ilícito
penal,
passível
de
pena
restritiva
de
liberdade,
entre
outras
modalidades
de
pena.
Ou
seja,
os
crimes
estão
tipificados
em
lei,
principalmente
no
Código
Penal.
Na
hipótese
de
cometimento
de
ilícito
penal,
o
Ministério
Público
será
comunicado,
independentemente
da
abertura
de
processo
disciplinar.
CIVIL:
Quando,
em
razão
da
execução
irregular
do
Contrato,
ficar
comprovado
dano
ao
erário,
o
Gestor
/e/ou
Fiscal
será
chamado
para
ressarcir
os
cofres
públicos.
Para
esse
fim,
deverá
ser
demonstrado
o
dolo
ou
a
culpa
do
agente,
essa
última
por
negligência,
imperícia
ou
imprudência.
Se
o
dano
for
causado
a
terceiros,
responderá
o
servidor
à
Fazenda
Pública,
em
ação
regressiva.
Ou
seja,
se
houver
dano
ao
erário,
a
Administração,
através
de
processo
administrativo,
comunicará
o
Gestor/Fiscal
para
efetuar
o
recolhimento
da
importância
necessária
ao
ressarcimento
do
prejuízo.
O
Gestor/Fiscal
poderá
se
recusar
a
recolher
a
importância,
hipótese
em
que
a
Administração
deverá
recorrer
ao
Judiciário.
As
sanções
civis,
penais
e
administrativas
são
cumulativas
e
independentes
entre
si.
No
caso
de
absolvição
criminal,
a
responsabilidade
administrativa
será
afastada.
14.1.
CONSTITUEM
AS
ATIVIDADES
DO
FISCAL
DE
CONTRATO
a)
Ler
atentamente
o
Termo
de
Contrato,
o
Termo
de
Referência
ou
Projeto
Básico,
referente
ao
objeto
contratado;
b)
Anotar
em
registro
próprio
todas
as
ocorrências
relacionadas
à
sua
execução;
c)
Esclarecer
dúvidas
do
preposto/representante
da
Contratada
que
estiverem
sob
a
sua
alçada,
encaminhando
às
áreas
competentes
os
problemas
que
surgirem
quando
lhe
faltar
competência;
d)
Verificar
a
execução
do
objeto
contratual,
proceder
à
sua
medição
e
formalizar
a
atestação.
Em
caso
de
dúvida,
buscar,
obrigatoriamente,
auxílio
para
que
efetue
corretamente
a
atestação/medição;
e)
Antecipar-se
a
solucionar
problemas
que
afetem
a
relação
contratual
(greve,
chuvas,
fim
de
prazo);
f)
Notificar
a
Contratada
em
qualquer
ocorrência
desconforme
com
as
cláusulas
contratuais,
sempre
por
escrito,
com
prova
de
recebimento
da
notificação
(procedimento
formal,
com
prazo).
Em
caso
de
obras
e
prestação
de
serviços
de
engenharia,
anotar
todas
as
ocorrências
no
diário
de
obras,
tomando
as
providências
que
estejam
sob
sua
alçada
e
encaminhando
às
instâncias
competentes
aquelas
que
fugirem
de
sua
alçada;
g)
Receber
e
encaminhar
imediatamente
as
Faturas/Notas
Fiscais,
devidamente
atestadas
ao
setor
ou
departamento
competente,
observando
previamente
se
a
fatura
apresentada
pela
Contratada
refere-se
ao
objeto
que
foi
efetivamente
contratado;
h)
Conferir
os
dados
das
faturas
antes
de
atestá-las,
promovendo
as
correções
devidas
e
arquivando
cópia
junto
aos
demais
documentos
pertinentes;
Controlar
o
saldo
do
empenho
em
função
do
valor
da
fatura,
de
modo
a
possibilitar
reforço
de
novos
valores
ou
anulações
parciais;
i)
Fiscalizar
a
manutenção,
pela
Contratada,
das
condições
de
sua
habilitação
e
qualificação,
com
a
solicitação
dos
documentos
necessários
à
avaliação;
j)
Rejeitar
bens
e
serviços
que
estejam
em
desacordo
com
as
especificações
do
objeto
contratado.
A
ação
do
Fiscal,
nesses
casos,
deverá
observar
o
que
reza
o
Termo
de
Contrato
e/ou
o
ato
convocatório
da
licitação,
principalmente
em
relação
ao
prazo
ali
previsto;
k)
Em
se
tratando
de
obras
e
serviços
de
engenharia,
receber
provisoriamente
o
objeto
do
Contrato,
no
prazo
estabelecido,
mediante
termo
circunstanciado
assinado
pelas
partes
(Obs.:
o
prazo
começa
a
contar
da
comunicação
escrita
do
contratado);
l)
Acompanhar
e
controlar,
quando
for
o
caso,
as
entregas
e
o
estoque
de
materiais
de
reposição,
destinado
à
execução
do
objeto
contratado,
principalmente
quanto
à
sua
quantidade
e
qualidade;
m)
Manter
o
controle
nominal
dos
empregados
da
Contratada
vinculados
ao
contrato,
bem
como
exigir
que
se
apresentem
uniformizados
e
com
crachá
de
identificação,
solicitando
a
substituição
daqueles
que
comprometam
a
perfeita
execução
dos
serviços,
inclusive
quando
decorrente
de
comportamento
inadequado;
n)
Avaliar
constantemente
a
qualidade
da
execução
contratual,
propondo,
sempre
que
cabível,
medidas
que
visem
reduzir
gastos
e
racionalizar
os
serviços;
o)
Observar
rigorosamente
os
princípios
legais
e
éticos
em
todos
os
atos
inerentes
às
suas
atribuições,
agindo
com
transparência
no
desempenho
das
suas
atividades;
p)
Procurar
auxílio
junto
às
áreas
competentes
em
caso
de
dúvidas
técnicas,
administrativas
ou
jurídicas.
14.2.
ATRIBUIÇÕES
DO
GESTOR
DE
CONTRATOS
a)
Conhecer
a
legislação
sobre
contratos
administrativos
e
licitações
públicas,
principalmente
a
Lei
nº
8.666/1993,
a
Lei
nº
10.520/2002,
Decreto
nº
2.271/1997,
IN
nº 02/2008,
04/2009
e
01/2010
do
Ministério
do
Planejamento
Orçamento
e
Gestão
(MPOG),
além
de
outras
relacionadas
ao
objeto
do
contrato.
b)
Efetuar
a
a
leitura
do
Termo
de
Referência/Projeto
Básico,
do
Edital,
bem
como
do
processo
licitatório
que
deu
origem
ao
contrato.
c)
solicitar a prorrogação
de
Contrato
junto
à
Autoridade
Competente
(ou
às
instâncias
competentes),
que
deve
ser
providenciada
antes
de
seu
término,
reunindo
as
justificativas pertinentes;
d)
Comunicar a
área
competente,
antes
de
findo
o
estoque
de
bens
e/ou
a
prestação de serviços e com antecedência razoável, para a
abertura
de
nova
licitação;
e)
Tomar as providências cabíveis, junto ao setor competente, a
respeito do pagamento
das
Faturas
e
ou
Notas
Fiscais;
f)
Comunicar
ao
setor
competente
sobre
quaisquer
problemas
detectados
na
execução
contratual,
que
tenham
implicações
na
atestação;
g)
Comunicar
as
irregularidades
encontradas
(situações
que
se
mostrem
desconformes
com
o
Edital
ou
Contrato
e
com
a
Lei);
h)
Exigir
somente
o
que
for
previsto
no
Contrato.
Qualquer
alteração
de
condição
contratual
deve
ser
submetida
ao
superior
hierárquico,
acompanhada
das
justificativas
pertinentes;
i)
Cuidar
das
alterações
de
interesse
da
Contratada,
que
de
verão
ser
por
ela
formalizadas
e
devidamente
fundamentadas,
principalmente
em
se
tratando
de
pedido
de
reequilíbrio
econômico-financeiro
ou
repactuação.
No
caso
de
pedido
de
prorrogação
de
prazo,
deverá
ser
comprovado
o
fato
impeditivo
da
execução,
o
qual,
por
sua
vez,
deverá
corresponder
àqueles
previstos
no
parágrafo
primeiro
do
artigo
57
da
Lei
nº 8.666/1993
e
alterações;
Art.57.
A
duração
dos
contratos
regidos
por
esta
Lei
ficará
adstrita
à
vigência
dos
respectivos
créditos
orçamentários,
exceto
quanto
aos
relativos:
[...]
§
1º.
Os
prazos
de
início
de
etapas
de
execução,
de
conclusão
e
de
entrega
admitem
prorrogação,
mantidas
as
demais
cláusulas
do
contrato
e
assegurada
a
manutenção
de
seu
equilíbrio
econômico-financeiro,
desde
que
ocorra
algum
dos
seguintes
motivos,
devidamente
autuados
em
processo:
I.
Alteração
do
projeto
ou
especificações,
pela
Administração;
II.
Superveniência
de
fato
excepcional
ou
imprevisível,
estranho
à
vontade
das
partes,
que
altere
fundamentalmente
as
condições
de
execução
do
contrato;
III.
Interrupção
da
execução
do
contrato
ou
diminuição
do
ritmo
de
trabalho
por
ordem
e
no
interesse
da
Administração;
IV.
Aumento
das
quantidades
inicialmente
previstas
no
contrato,
nos
limites
permitidos
por
esta
Lei;
V.
Impedimento
de
execução
do
contrato
por
fato
ou
ato
de
terceiro
reconhecido
pela
Administração
em
documento
contemporâneo
à
sua
ocorrência;
VI.
Omissão
ou
atraso
de
providências
a
cargo
da
Administração,
inclusive
quanto
aos
pagamentos
previstos
de
que
resulte,
diretamente,
impedimento
ou
retardamento
na
execução
do
contrato,
sem
prejuízo
das
sanções
legais
aplicáveis
aos
responsáveis.
j)
Elaborar
ou
solicitar
justificativa
técnica,
quando
couber,
com
vistas
à
alteração
unilateral
do
Contrato
pela
Administração;
k)
Alimentar
os
sites
do
Governo,
os
sistemas
informatizados
da
Casa,
responsabilizando-se
por
tais
informações,
inclusive
sempre
quando
cobradas/solicitadas;
l)
Negociar
o
Contrato
sempre
que
o
mercado
assim
o
exigir
e
quando
da
sua
prorrogação,
nos
termos
da
Lei;
m)
Documentar
nos
autos
todos
os
fatos
dignos
de
nota;
n)
Deflagrar
e
conduzir
os
procedimentos
de
finalização
à
Contratada,
com
base
nos
termos
Contratuais,
sempre
que
houver
descumprimento
de
suas
cláusulas
por
culpa
da
Contratada,
acionando
as
instâncias
superiores
e/ou
os
Órgãos
Públicos
competentes
quando
o
fato
exigir;
o)
Procurar
auxílio
junto
às
áreas
competentes
em
caso
de
dúvidas
técnicas,
administrativas
ou
jurídicas.
14.3.
RELAÇÃO
DAS
FALHAS
MAIS
COMUNS
NA
GESTÃO
E
FISCALIZAÇÃO
DE
CONTRATOS
a)
Nota
Fiscal/Fatura
com
campos
incompletos,
principalmente
quanto
à
data
de
emissão;
b)
valor
da
Nota
Fiscal/Fatura
incompatível
com
a
proposta
apresentada
pela
Contratada;
c)
ausência
de
assinatura
no
termos
de
recebimento
provisório
e
definitivo,
bem
como
ausência
de
identificação/carimbo
de
quem
os
assina;
d)
ausência
das
certidões
fiscais
e/ou
guias
de
comprovação
de
recolhimento
dos
encargos
previdenciários
juntamente
com
a
Nota
Fiscal,
quando
exigíveis;
e)
manifestação
tardia
pela
prorrogação
do
Contrato,
quando
o
correto
seria
bem
antes
do
seu
término;
f)
divergências
entre
as
medições
atestadas
e
os
valores
efetivamente
pagos;
g)
encaminhamento
de
questões
tardiamente
ao
órgão
competente,
com
vistas
a
solucionar
os
problemas
detectados;
h)
perda
de
prazo
em
relação
à
satisfação
dos
tributos;
i)
perda
de
prazo
em
relação
à
remessa
de
documentos
necessários
ao
Tribunal
de
Contas;
j)
ausência
de
Parecer
Jurídico
para
os
Termos
Contratuais
e
seus
aditivos
(artigo
38,
parágrafo
único
da
Lei
8.666/93
e
suas
alterações).
